L'accès à l'information gouvernementale en Israël :les étapes de le mise en place d'une politique nationale d'information - 66th IFLA Council and General Conference - Conference Programme and Proceedings

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66th IFLA Council and General Conference Jerusalem, Israel, 13-18 August Code Number: 018-160-F Division Number: V Professional Group: Government Information and Official Publications Joint Meeting with: - Meeting Number: 160 Simultaneous Interpretation: No L'accès à l'information gouvernementale en Israël :les étapes de le mise en place d'une politique nationale d'information Debbie L. Rabina Université Rutgers, School of Communication, Information and Library Studies New Brunswick, NJ USA E-mail: rabina@scils.rutgers.edu Résumé : Il n'existe pas en Israël de tradition ou d'engagement visant à assurer l'accès à l'information gouvernementale. Historiquement, le contraire s'est toujours produit : pas de ligne d'action, pas de législation ni de discours public n'ont été mis en śuvre pour encourager l'accès à l'information gouvernementale. Les ministères et les agences gouvernementales, comme les Archives d'Etat, ont toujours considéré l'information rassemblée à l'intérieur de leur institution comme leur propriété. Les premières mesures législatives visant à assurer l'accès à l'information gouvernementale ont été prises en 1981 sous la forme de la loi sur la protection de la vie privée mais l'application de cette loi a été quasiment nulle jusqu'à une période récente, et encore aujourd'hui elle n'est pas satisfaisante. Dans un tel contexte, l'exigence d'information n'est jamais venue de la population. L'opinion publique était soumise à cette approche et aucune objection n'était exprimée contre la censure dans la presse ou contre la rétention d'information par le gouvernement. Les années quatre-vingt-dix ont vu un renforcement de l'exigence d'une politique d'information plus complète et d'un accès accru à l'information gouvernementale. On peut l'attribuer à plusieurs facteurs, parmi lesquels les accords de paix d'Oslo signés en 1993, les pressions de la Coalition pour la liberté de l'information, qui ont conduit à l'adoption de la loi pour la liberté d'information en 1988, et à la volonté de rejoindre la communauté internationale et de se conformer aux dispositions des traités internationaux en ce domaine. Par suite, les années quatre-vingt-dix ont vu une profusion de comités, rapports, sites internet et de législation destinés à réglementer l'information gouvernementale. A présent, Israël étudie pour la première fois la nécessité d'une politique globale de l'information, fait face aux principes de la liberté de l'information et s'intéresse aux bases de données contrôlées par le gouvernement. Beaucoup reste encore à faire et bien des secteurs sont négligés, comme par exemple le rôle vital des bibliothèques en tant que lien entre le gouvernement et les citoyens. I. Introduction A son accession à l'indépendance en 1948, après plusieurs décennies sous l'autorité du mandataire britannique, Israël a adopté le cadre légal britannique comme droit fondamental du pays. Un grand nombre d'usages et une bonne partie de l'approche britannique de l'information sont encore manifestes aujourd'hui en Israël. Par exemple, la loi sur le droit d'auteur en vigueur en Israël, malgré un certain nombre d'amendements, est pour l'essentiel la loi britannique sur le droit d'auteur de 1911. Un autre exemple est la lenteur de l'introduction du droit de la liberté de l'information en Israël. Comme la Grande-Bretagne n'avait pas et n'a toujours pas de loi sur la liberté d'information, Israël a tardé à en adopter une et de fait, ce n'est qu'en 1998 que la loi sur la liberté d'information a été votée (1). De plus, Israël n'a pas de constitution écrite ni de " bill of rights ". A la place, on trouve une série de " Lois fondamentales " (2) qui sont encore en cours d'élaboration, dans la perspective d'aboutir à une constitution de l'Etat d'Israël (3). C'est avec cette toile de fond que nous examinerons comment l'accès à l'information gouvernementale s'est développé en Israël durant ces années, pour aboutir à des projets de politique globale d'information nationale. II. Les fondements : Kol Ha'am contre Ministère de l'intérieur (4) En l'absence d'une Constitution écrite ou d'une autorité légale spécifique assurant la liberté de l'information en Israël, la Cour Suprême Israélienne, rendit en 1953 la première décision sur les matières relatives au droit des citoyens à l'information. L'affaire concernait la fermeture d'un journal du Parti communiste qui avait publié un article critiquant le gouvernement israélien. Le journal fit appel de la décision devant la Cour suprême qui statua à l'unanimité que la liberté d'expression et la liberté d'information sont les pierres angulaires de la démocratie israélienne. Kol'Ha'am fut une des décisions les plus importantes de la Cour suprême établissant les bases des droits civiques en Israël et les reliant directement à la déclaration d'indépendance. Lahav décrit l'importance de Kol Ha'am du point de vue historique, normatif et constitutionnel (5). Historiquement, c'était la première circonstance dans laquelle la liberté d'expression et de la presse était portée devant la Cour suprême. Le juge Agranat fit preuve à la fois de courage et de prévoyance en s'inscrivant en faux contre les sentiments dominants de crainte et d'inviolabilité de l'unité nationale. D'un point de vue normatif, le juge Agranat posa les fondations d'une théorie démocratique de la liberté d'expression et de l'application en Israël de la doctrine du " danger présent et manifeste ". Constitutionnellement, la décision de la cour fit le lien entre la liberté d'expression et la Déclaration d'indépendance d'Israël, un document qui n'avait pas auparavant de valeur juridique. Kol Ha'am établit la liberté d'expression comme principe fondamental de la démocratie israélienne et prépare le terrain pour de futures dispositions judiciaires, législatives et réglementaires. III. Les années intermédiaires : 1950-1970 La période allant jusqu'à la fin des années soixante-dix se caractérise par une faible activité liée directement au développement d'une politique nationale d'information. Le pouvoir judiciaire a continué à examiner des affaires concernant les droits civiques et politiques, un grand nombre d'entre elles relatives à la censure, à l'accès à l'information et à la liberté d'expression (6). Le législateur a adopté plusieurs lois et amendements qui ont établi les fondations de l'actuelle politique de l'information. Les plus importants sont le décret sur le droit d'auteur (7), la loi sur le nom d'origine (8), la loi sur les archives (9), la loi des brevets (10), l'ordonnance sur les marques (11) et la loi sur les bibliothèques (12). Ces années étaient celles de la formation d'Israël et un temps où le pays luttait à la fois pour devenir une démocratie exemplaire au Moyen-Orient, tout en assurant d'abord sa sécurité. Même dans les périodes de calme relatif, Israël ressentait une menace constante pour son bien être et en conséquence était régi par des Règlements de défense (d'exception) (13), qui donnaient à l'administration des pouvoirs étendus pour garantir la sécurité, y compris des limitations des droits civiques et politiques. La politique de l'information n'était pas à l'ordre du jour pendant cette période et l'activité tant législative que judiciaire ne montre pas de tentative pour parvenir à une politique de l'information globale mais plutôt une approche ponctuelle, tendant à s'attaquer aux besoins au moment où ils surgissent. IV. Nouveau départ :La loi de 1981 sur la protection de la vie privée (14) En 1981, la Knesset adopta la loi sur la protection de la vie privée, la première action législative visant à réglementer l'information avec une attention particulière portée à la part grandissante des ordinateurs dans le travail de l'administration (15). Avant cette loi, les protections de la vie privée, du domicile, de la réputation et de l'image étaient intégrées dans des législations diverses. Le domicile était protégé par des lois contre les intrusions dans la vie d'autrui (16), le harcèlement, les menaces ou nuisances par téléphone ou télégraphe étaient couverts par l'ordonnance sur les Postes (17), la réputation était protégée par la loi sur la diffamation (18), l'utilisation du nom, de l'image ou de la voix d'une personne sans son consentement fut protégée par une loi en 1974 (19) et les écoutes furent qualifiées de délit en 1979 (20). La loi sur la protection de la vie privée, deux fois modifiée depuis son adoption (21), a pour but d'assurer la protection du consommateur, de la vie privée et des informations à caractère personnel. La loi protège les individus dans trois domaines : protection contre les technologies de pointe (22), protection contre les media (23) et protection contre l'information contenue dans les bases de données (24). D'après la loi, toute personne administrant une base de données doit déclarer son but, l'utilisation qui en est faite, la manière dont les données sont collectées et les mesures prises pour les protéger. La loi prévoit que le défaut d'enregistrement de la base de donnée constitue un délit passible d'un an de prison. La loi établit un fichier pour les bases de données dans lequel tout recueil de données à caractère personnel doit être inscrit. Au moment de l'inscription de cette collection de données, un responsable de la base de données est nommé. Ce dernier est responsable de la protection et de la confidentialité des données et sera poursuivi pénalement en cas de violation. En plus du fichier, il y a aussi un conseil pour la protection de la vie privée, présidé par le directeur général du Ministère de la Justice, qui joue un rôle de conseil pour les questions relatives à la protection de la vie privée. La loi sur la protection de la vie privée garantit un contrôle juridique sur la confidentialité des informations contenues dans des bases de données, d'un niveau compatible avec celui des normes internationales (25). Sa mise en śuvre a cependant fait l'objet d'un examen minutieux. Un rapport du contrôleur d'Etat (26) a montré que le Ministère de la Justice et le greffier en charge du registre n'avaient pas attiré l'attention des propriétaires de bases de données sur leur obligation de les inscrire. Le bureau du greffier ne dispose pas de procédures pour l'examen des bases de données et il n'existe pas de plan pour assurer le contrôle systématique des agences gouvernementales et des autorités locales qui rassemblent des données personnelles sur les citoyens, y compris des données à caractère sensible. Le greffier n'exerce pas le pouvoir que lui attribue la loi pour la saisine des tribunaux au motif des manquements à l'inscription des bases de données. Le bureau du greffier prend actuellement des mesures systématiques pour augmenter les enregistrements et espère avoir terminé à la fin de l'an 2000 (27). La loi sur la protection de la vie privée de 1981 est très détaillée et restrictive. Elle est le reflet d'un cadre politique privilégiant la concentration des pouvoirs et évitant l'attribution de responsabilités. La loi s'applique de manière égale aux bases de données du gouvernement et du secteur privé. Dans l'ancien environnement informatique, les bases de données étaient plus " stables " et faciles à suivre. Dans l'environnement actuel des PC et de l'offre étendue de logiciels de bases de données, leur création est devenue bien plus aisée. Dans ce conteste, la loi s'est révélée difficile à appliquer. V. Vers une politique globale de l'information nationale : les années 90 Les années quatre-vingt-dix sont celles d'une exigence croissante d'une politique d'information plus globale et d'un accès étendu à l'information gouvernementale. Un mouvement vers la réalisation de ces objectifs est manifeste dans plusieurs domaines. La Cour suprême a reconnu le droit des citoyens à être informé par le gouvernement dans l'arrêt Shalit (28). L'affaire Shalit concernait une requête de citoyens pour que les membres de la Knesset révèlent au public les accords de coalition qu'ils avaient signés. Dans une décision détaillée, la Cour suprême a analysé l'importance de recevoir des informations des pouvoirs publics ; sur la base de plusieurs justifications, parmi lesquelles le droit de savoir en tant que droit indépendant, elle ordonna aux membres de la Knesset de révéler au public le contenu des accords de coalition. La Cour a également posé des limites justifiables au droit d'obtenir des informations et établi que ce droit supporte des restrictions. Des préoccupations au sujet de la sécurité, des affaires étrangères et des affaires économiques et sociales pourraient justifier la limitation du degré de transparence (29). Le législateur a contribué au processus en adoptant la loi sur la liberté d'information en 1998 (30). Cette loi, qui est en partie le résultat des pressions exercées par la Coalition pour la liberté d'information (31), reconnaît l'importance de l'accès à l'information. La loi a établi un principe de dissémination de l'information tout en reconnaissant la nécessité de celer au public certaines informations. Elle offre des recours efficaces pour garantir la non-utilisation abusive des dispositions dérogatoires : ainsi la disposition qui prévoit qu'une information communicable ne saurait être celée sous prétexte qu'elle apparaît à côté de l'information non communicable ; ou encore la disposition qui prévoit l'examen à huis-clos par la Cour de l'information non communicable. La loi offre un mécanisme d'un contrôle indépendant des décisions refusant l'accès à l'information (32). Le mécanisme d'accès du public à l'information, établi par la loi sur la liberté de l'information est détaillé dans un rapport administratif d'un sous comité de la Knesset (33). Connu sous le nom du " rapport Eitan ", ce document établit un plan pour la mise en ouevre du " gouvernement direct " qui autorise les citoyens à obtenir des informations et à mener des échanges officiels avec le gouvernement dans un environnement en-ligne. Le rapport fait des recommandations importantes pour préparer Israël à l'ère de l'information. La vision d'ensemble du document est résumée en cinq points. Le rapport préconise une information gouvernementale qui soit -1- complète et détaillée -2- disponible en un endroit et transmissible au citoyen en 24 heures -3- fiable et à jour -4- sécurisée et transférée sur des réseaux sécurisés -5- contraignante réciproquement (34). Le rapport prend en compte les dangers grandissants menaçant la protection de la vie privée lors de l'utilisation de réseaux informatiques et préconise le versement de crédits pour assurer la protection de l'usager (35). La mise en śuvre du plan du comité dépend en grande partie de sous traitances et de services fournis par le secteur privé sous la supervision et les instructions d'agents du gouvernement (36). Les recommandations pour la réalisation du projet de " gouvernement direct " incluent seize mesures devant être prises pour achever le travail. Elles comprennent la mise en place en un an de kiosques d'information en ligne, la formation des employés du gouvernement aux principes technologiques de base, l'utilisation obligatoire du courrier électronique au sein du gouvernement et la fourniture sur demande aux citoyens d'une identification électronique pour mener à bien des transactions en ligne (37). Les modifications récentes de la loi sur le droit d'auteur constituent les étapes législatives allant vers une politique de l'information globale. Pour se conformer à l'Accord sur les aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce (ADPIC ou TRIPS en anglais), Israël a dû modifier sa législation sur le droit d'auteur à la fin de 1999. Le 21 décembre 1999 Israël a adopté plusieurs amendements pour se mettre en accord avec l'ADPIC. Les articles 1 à 6 de l'ADPIC ont été adoptés à la Knesset de même que la loi sur la protection des circuits intégrés. Ces derniers temps, Israël est devenu une plate forme des activités criminelles de piratage, provoquant des commentaires et des rapports négatifs d'organisations internationales, qui ont le sentiment qu'Israël est indifférent aux activités criminelles à l'intérieur de ses frontières (38). VI. Les bibliothèques publiques en tant que fournisseurs d'information Dans les démocraties, les bibliothèques jouent un rôle de vecteur d'information entre le gouvernement et le public. En Israël, les bibliothèques sont passées complètement à côté de la responsabilité de la diffusion de l'information gouvernementale, et n'ont pas réussi à créer une société d'information. Il n'y a jamais eu de prise de conscience de ce rôle dans le monde des bibliothèques. Aucune des écoles de bibliothèques ne forme les bibliothécaires à l'information gouvernementale. Non seulement il n'existe pas de cours sur l'information gouvernementale, mais ce n'est même pas une partie des cours de bibliographie générale. De plus, il n'y a pas de mécanisme de distribution de l'information gouvernementale aux bibliothèques, similaire au Programme fédéral de bibliothèques dépositaires aux Etats-Unis (39). Les bibliothèques publiques perdent à un rythme rapide leur capacité à fournir un service de quelque nature. En 1975, le ministère de l'éducation nationale assurait 50% du budget des bibliothèques alors qu'en 1999, cette prise en charge est tombée à 9 %. Des procès verbaux d'une réunion d'un comité de la Knesset ont révélé la détérioration alarmante du service de bibliothèque publiques. Cela a fait récemment l'objet de l'attention, suite à un appel introduit devant la Cour suprême en 1999 sur les droits de bibliothèque (40). La loi sur les bibliothèques publiques (41) interdit la facturation de services en bibliothèque mais la majorité d'entre elles la pratique, afin d'augmenter leurs faibles ressources. La loi sur les bibliothèques publiques n'est plus adaptée et ne répond pas aux questions brûlantes qui perturbent leur fonctionnement. Cela concerne le budget, les droits d'inscriptions, le bon usage et les directives générales pour l'offre de service à l'ère de l'information. Les tentatives pour modifier la loi ont échoué et les bibliothécaires sont revenus à la case départ. La direction des bibliothèques est l'organisme principalement responsable de la détérioration de l'état des bibliothèques publiques dans la mesure ou, il a, au fil des ans, constamment échoué dans le soutien aux bibliothèques publiques. VI. Conclusions et recommandations A l'heure actuelle, Israël ne fait que commencer à examiner les instruments législatifs et réglementaires affectant l'information gouvernementale et la manière dont ils pourraient être combinés dans un plan global de gouvernement ouvert. Comme c'est souvent le cas, la mise en śuvre prend beaucoup de retard sur les projets et les obstacles à la réussite des objectifs ne sont pas techniques ou pratiques mais sociaux et culturels. Ils sont liés principalement à l'absence de prise de conscience des employés gouvernementaux -à tous les niveaux- de l'importance de l'ouverture du gouvernement dans la promotion des principes démocratiques. Le rapport Eitan, bien qu'établissant des bases solides pour l'ouverture du gouvernement, néglige plusieurs points importants : les difficultés liées à la sous-traitance, l'absence d'un catalogue des publications gouvernementales, l'absence d'un système de bibliothèques dépositaires et le peu de cas qui est fait du rôle des bibliothécaires. La sous-traitance est fortement encouragée par le rapport. Comme la diffusion payante a précédé le principe d'ouverture du gouvernement en Israël, on n'a pas pensé aux effets de la sous-traitance sur la mise à la disposition du public d'information gratuite. On peut apprendre beaucoup de l'expérience américaine sur les dangers encourus par un accès libre et gratuit du fait d'une sous-traitance de mauvaise qualité (42). Un autre problème négligé par le rapport est celui de la part notable des documents imprimés dans la diffusion de l'information au public. Pour l'instant, il n'y a pas moyen de localiser une publication gouvernementale écrite ou d'obtenir une liste complète de documents gouvernementaux. Il n'y a pas d'issue à ce problème, ce dernier n'ayant fait l'objet d'aucun débat. Une solution simple serait de produire un catalogue de publications gouvernementales, sur document électronique et imprimé, par l'intermédiaire de la bibliothèque nationale qui, selon les dispositions de l'ordonnance sur la Presse, reçoit toutes les publications gouvernementales et produit un catalogue national. La distribution gratuite des publications gouvernementales à des bibliothèques sélectionnées constitue une troisième voie pour la promotion de l'ouverture du gouvernement. Israël n'a pas désigné de bibliothèques dépositaires, comme les Etats-Unis, et en raison de la non gratuité des publications gouvernementales, beaucoup de bibliothèques, toutes souffrant de crédits insuffisants, s'abstiennent de les acheter. Désigner ne serait-ce que trois bibliothèques dépositaires (Dans le nord, le centre et le sud du pays), serait une contribution importante au rapprochement du gouvernement et des citoyens. Enfin, la promotion de principes d'ouverture du gouvernement devrait prendre en compte les personnes formées et qualifiées pour la fourniture d'information : les bibliothécaires. Pourtant, le rapport Eitan ne tient aucun compte du rôle des bibliothèques et des bibliothécaires dans le paradigme de la nouvelle information. Les bureaux de postes ont été préférés aux bibliothèques pour être des kiosques d'information et les bibliothécaires ne reçoivent aucune responsabilité. C'est particulièrement inquiétant quand on sait que K.M.Eitan était l'instigateur du site internet de la bibliothèque de la Knesset et que plusieurs bibliothécaires ont travaillé dans le comité consultatif. Il n'est pas trop tard pour attirer l'attention sur ces problèmes et proposer des solutions qu'il sera plus difficile de trouver avec le temps. Notes : Freedom of Information Law 5758-1998 Pour le texte de la loi fondamentale voir le site du Parlement israélien Pour en savoir plus sur le processus constitutionnel voir : Yoan Dotan " A Constitution for Israel ? The constitutional dialog following the constitutional revolution " Mishpatim 28 n°1-2 (1997) 149-209 Ruth Gavison, " The controversy over Israel's bill of rights ", Israel Yearbook on Human Rights 15 (1985) 113-154 H.C. 73/53 Kol Ha'am v. Minister of Interior 7 P.D. 871 David Heshin ed., The courts of Law : Fifty adjudication in Israel (en Hébreu) (S.L. Minister of Defense publishing, 1999 pp. 36-38) Sur Kol Ha'am en anglais, voir : Pnina Lahav, Judgment in Jerusalem : Chief Justice Agranat and the Zionist Century (Berkeley : University of California Press, 1997 pp. 79-112) Voir par exemple : Marcel Cohen v. Ministry of the Interior H.C. 146/59, 14 P.D. 283 : établit que la Haute Cour est compétente pour examiner les décisions de la Commission de la censure et autorise la commission à censurer un film s'il "offense les valeurs morale ou la bienséance " Israel Film Studios v. Levi Geri and the film and Theatre Censorship Board H.C. 243/62, 16 P.D. 2407 : la Cour a rejeté la décision de la Commission de censurer une partie des actualités. Le juge Landau a fait référence dans sa décision au droit à l'information du public. Noah Films Co., Ltd v. The film and Theatre Censorship Board H.C. 549/75, 30(1) P.D. 757 : la cour a refusé l'annulation d'une autorisation de projeter un film antérieurement accordée. Electric Company and others v. Ha'aretz Newspaper and others (1977) 32 (iii) 337 : le juge Landau au nom de la majorité, a fait prévaloir la protection de l'image, telle qu'elle est énoncée dans la loi sur la diffamation, sur la liberté de l'information. Copyright Order 1953, 1981 Source Name Law 1965 Archive Law 1955 Patent Law 1967, 1998 Trademark ordinance 1972 Library Law 1975 Defense (Emergency) Regulations, 1945 P.G. no. 1442, Supp. No. 2 p. 1055 Protection of Privacy Law 5741-1981 Le Comité Kahn désigné en 1974 par le Ministère de la Justice pour examiner les moyens par lesquels la protection de la vie privée peut être garantie, a conclu que le problème des ordinateurs ne doit pas entraîner un contrôle par la Loi. Civil Wrongs ordinance 1977, sections 29-31 Postal Ordinance, 1976, section 99 Defamation Law, 1965 Civil Wrongs Ordinance 1977 section 34a Secret Monitoring Law 1975 March 1985 and March 1996 Sections 2(2)-2(3) Sections 2(2)-2(3) Chapter 2 En particulier, la Directive sur la protection des bases de données européennes State Comptroller, State Comptroller Report n°42 (En Hébreu) Jérusalem 1982. Entretien personnel avec Yosefa Tiepero, Database Registar , Août 1999 H.C. 1601-4/90 Shalit et al. V. Peres et al., 44(3) P.D. 353 Shalit 366 Freedom of Information Law Debbie L. Rabina " FOIL and FOIA compared : a comparison between the Freedom of Information Law in Israel and the U.D. Freedom of information Act " Journal of Government information 26, 2 (1999) 89-108 Freedom of Information Law, Article 17 Israel et al. " Preparing Israel for the information age ", [Jérusalem] : The Knesset, 1998, [219] unnumbered Ibid. Section C.2 Ibid. Section C.1 Ibid Section C.1 Ibid Section C.5a-p IIPA, " Excerpt from the IIPA's 1999 Special 301 Recommendations regarding Israel ", Washington D.C. : IIAP, 1999. Federal Depositary Library Program 44 U.S.C.§ 19 (1991) The Public Library Law, 1975 La Cour attend actuellement de voir si la Knesset va adopter les modifications à la loi sur les bibliothèques, apportant ainsi une solution législative. Sur le débat sur l' " outsourcing " concernant l'Information gouvernementale américaine voir : Mark. K. Gordon " Outsourcing technology in Government information : owned, controlled, or regulated institutions " Journal of Government Information 24 4 (1997) 267-284 Paul P. Messa " Disseminating Government information : appropriate roles for the Government and private sector : a viewpoint " Government Publication Review Robert K. Stewart, Access and efficiency in Regan-Era Information policy : a case study of the attempt to privatize the National Technical information Service (Ph.D.Dissertation) University of Washington, 1990. Traduction : Michel Fraysse (Bibliothèque Cujas, France)


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