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To Bangkok Conference programme

65th IFLA Council and General
Conference

Bangkok, Thailand,
August 20 - August 28, 1999


Code Number: 069-101-S
Division Number: I
Professional Group: Library and Research Services for Parliaments
Joint Meeting with: -
Meeting Number: 101
Simultaneous Interpretation:   No

El Desarrollo de un Servicio de Investigación Parlamentaria;
La Experiencia Egipcia

Wafaa Ali Abdel Elah
Servicio de Investigación
Asamblea Popular de Egipto
Cairo, Egipto


Abstract

Prácticamente hay un consenso general en el sentido de que para que cumpla con su papel de manera efectiva, la legislatura requiere de un servicio de investigación que provea la información y los análisis necesarios para tomar decisiones bien informadas. Sin embargo, crear las condiciones para una capacidad de investigación parlamentaria adecuada hace surgir preguntas importantes acerca del diseño de su organización, estilo de operación, así como de sus servicios y productos.

Aunque las unidades de investigación en distintos parlamentos ofrecen una variedad de modelos exitosos de donde escoger, el hecho de dar lectura al propio ambiente y enfocarse a sus necesidades y características siempre terminará por ser el elemento clave para encontrar las respuestas correctas a esas preguntas. En este contexto, la experiencia egipcia al desarrollar una unidad de investigación parlamentaria podría ser de valor e interés para los parlamentos que estén considerando crear un servicio de investigación.


Paper

Introducción y bosquejo de este documento

Desde mediados de los 1970's la sociedad egipcia ha estado experimentando una transformación gradual pero importante, tanto en el campo económico como en el político. Comenzando con la adopción de la política de puertas abiertas, la economía egipcia comenzó a cambiar de una economía planificada a una bajo el liderazgo del sector privado. Los pasos en esta dirección se aceleraron a finales de los 1980's, y en 1991 Egipto se embarcó en una reforma económica y programa de ajuste estructural extensos, cuyo centro fue la liberalización y la privatización. Estos acontecimientos se aunaron con grandes avances en el proceso de la democratización, al frente de los cuales se encontró, por primera vez desde 1952, la reintroducción de políticas de partido. El proceso de democratización implicó también una mayor libertad de expresión y de los medios, un control menos rígido sobre la actividad de las organizaciones de la sociedad civil, y una mayor transparencia en la conducta del gobierno.

La interacción de estos factores económicos y políticos crearon en Egipto un nuevo ambiente social y cultural. Este ambiente fomentó el proceso de la democratización dentro de un clima internacional favorable, atestiguando una ola creciente de la democracia en muchas partes del mundo.

La primera parte de este documento investiga el impacto de dichos avances sobre el Parlamento Egipcio (la Asamblea Popular). La segunda parte trata de la manera en que el establecimiento de un servicio de investigación parlamentaria respondió a las necesidades y características del ambiente egipcio, de forma que pudo mejorar su capacidad de toma de decisiones. La tercera parte del documento explica cómo esta nueva Unidad comenzó a funcionar y describe algunos de sus esfuerzos iniciales. La cuarta parte se enfoca a los servicios y productos proporcionados por este servicio de investigación. La última parte plantea los retos presentes y las perspectivas futuras.

El impacto del nuevo ambiente sobre el Parlamento Egipcio

La reestructuración de los aspectos, político, económico, social y cultural de la sociedad egipcia afectó directamente al parlamento de muchas maneras:

  • Los partidos de oposición junto con un determinado número de independientes ganaron la representación en la Asamblea Popular (AP) a partir de la elección de 1979. Consecuentemente, y a pesar de una mayoría abrumadora del partido en el poder, los debates parlamentarios se volvieron mas vigorosos y animados reflejando distintos puntos de vista, no tan solo el de aquellos que apoyaban al régimen, como había sido el caso bajo el sistema de partido único. Es mas, la oposición intentó compensar su número limitado utilizando una retórica fuerte, y dependiendo, en la mayoría de los casos de un buen análisis del tema en cuestión.
  • El partido mayoritario demostró una mayor tolerancia hacia los puntos de vista alternativos expresados por sus miembros dentro del parlamento, sin considerar sus actitudes como violatorias de la línea o disciplina del partido.
  • La opinión pública comenzó a demandar mas conocimiento e información acerca del parlamento. Esto reflejó una nueva percepción del papel de la legislatura en el gobierno de la nación, especialmente en cuanto al control sobre el gobierno, y con la formulación de leyes y políticas que garantizaban una transformación económica efectiva minimizó sus implicaciones negativas, y resguardó el bienestar social.
  • Los medios comenzaron a demostrar un interés sin precedentes en monitorear las deliberaciones del parlamento y el desempeño de sus miembros. La televisión comenzó a transmitir las sesiones parlamentarias, mientras que la prensa nacional y de oposición, dedicaron páginas enteras para informar al pueblo sobre lo que estaba ocurriendo dentro del parlamento.

El desarrollo del servicio de investigación en el parlamento egipcio

Los cambios en el parlamento se volvieron mas profundos y evidentes hacia finales de los 1980's. Con la reestructuración de la Secretaría General de la Asamblea Popular, posterior al advenimiento de un nuevo y enérgico Secretario General en 1989, el tiempo parecía propicio para establecer una nueva unidad que pudiera soportar tales cambios.

La meta principal de la nueva unidad era proporcionar estudios objetivos y análisis balanceados relacionados no tan solo con los distintos tópicos discutidos por la AP, sino también con temas importantes y acontecimientos en los niveles locales, regionales e internacionales. Otra tarea asignada al nuevo servicio de investigación fue la de proporcionar la memoria institucional de la AP. Esto de hecho respondió a una necesidad seria de asegurar el acceso fácil y organizado para rastrear cualquier tema discutido por la AP en los últimos años, y para proporcionar una revisión breve de los procedimientos, debates, y la decisión final adoptada en cuanto a cada asunto.

En lo que se refiere a la ubicación del servicio de investigación se decidió desde el principio que no tendría su base en la biblioteca, ni sería parte de ella. La razón de esta decisión fue la definición clara y nítida de la palabra "investigación" en el idioma y la cultura egipcia, y por consiguiente, una distinción obvia entre el trabajo de un bibliotecario y el de un investigador. Probablemente esta sea una de las razones por la cual es prácticamente imposible encontrar una institución en Egipto donde la unidad de investigación sea parte de su biblioteca. También se alegó que colocar la nueva unidad en la jerarquía organizacional antigua y complicada de la biblioteca podría interferir con la deseada independencia de la unidad y minar el entusiasmo y creatividad de su personal. Sin embargo, considerando la necesaria cooperación y coordinación entre la biblioteca y el servicio de investigación, parecía apropiado que ambos fueran parte de una estructura organizacional mas amplia, es decir, que fuera una de las cuatro divisiones principales de la Secretaría General de la AP. Esta propuesta se consolidó a principios de 1998, cuando tanto la biblioteca como el servicio de investigación fueron asignados directamente a la Secretaría General.

El tercer aspecto que tenía que atenderse era decidir si las responsabilidades de investigación y análisis deberían desempeñarse únicamente por la nueva unidad. Un examen exhaustivo de la estructura organizacional de la AP en 1989 reveló que cada uno de los 18 comités permanentes tenían entre 15 y 20 investigadores en su plantilla. La mayoría de los esfuerzos de esos investigadores estaban enfocados a preparar reportes basados en las discusiones llevadas a cabo dentro de las reuniones del comité, investigando algunos puntos específicos y relevantes. También existía el Departamento de Conferencias Parlamentarias, que recibió una consideración cuidadosa durante la reestructuración de la Secretaría General, reflejando el marcado incremento en las actividades de la diplomacia parlamentaria. Consecuentemente, se decidió proveer a este departamento de un grupo de investigadores cuyos esfuerzos estarían dedicados por completo a la preparación de los estudios y documentos necesarios para participar en varios foros parlamentarios y para el intercambio de las visitas parlamentarias. Dada esta situación, pareció apropiado adoptar la combinación de un servicio de investigación centralizado y a la vez disperso. Esto significó que el personal de los comités continuaría investigando puntos específicos, mientras que el nuevo servicio de investigación proporcionaría lo que estaba faltando, en particular reportes de antecedentes y estudios comparativos. En cuanto al Departamento de Conferencias Parlamentarias, su servicio de investigación debería proporcionar ayuda en cualquier momento que se necesitara.

Por lo que toca a la escala de la nueva unidad y la calificación de su personal se inició con 6 investigadores especialistas en leyes, economía y ciencias políticas. La unidad hoy tiene 36 investigadores especializados principalmente en los tres campos mencionados, además de otros, tales como agricultura, historia, y sociología.

Cómo se debe Funcionar

Aparte de monitorear los acontecimientos importantes a nivel local, regional, e internacional y preparar los folletos informativos correspondientes acerca de ellos, otro asunto de importancia tuvo que ser tratado: cómo debería de funcionar el servicio de investigación? He mencionado que la nueva unidad no era parte de la biblioteca y que los bibliotecarios no formaban parte de su plantilla. Por lo tanto, la atención a las solicitudes de datos e información descriptiva básica que se requiriera (y que representa un alto porcentaje de las solicitudes recibidas por muchas de las otras unidades de investigación parlamentarias) no sería parte de las responsabilidades de la unidad de investigación.

En cuanto a las solicitudes de análisis e investigación profunda, la lectura del propio ambiente nuevamente resultaría un factor determinante. Tomando en cuenta el legado, largo y pesado, del sistema de partido único, el nivel educativo y la cultura política de un gran número de los miembros de la AP, nos dimos cuenta que tendríamos que trabajar arduamente si queríamos generar la demanda de nuestros servicios y productos. En otras palabras, teníamos que crear la necesidad de la información y la conciencia de su importancia. Así es que tomamos la decisión estratégica de activamente ofrecer algunos de nuestros productos, en lugar de simplemente esperar que llegaran las solicitudes de servicio.

Algunos de nuestros esfuerzos iniciales podrían resultar de gran interés. Primero pensamos que sería mejor iniciar nuestra actividad con un servicio del la que la AP claramente carecía, para así causar un gran impacto. Nos pareció que el comité ad hoc con la responsabilidad de dar respuesta al Informe de las Políticas Gubernamentales (Government Policy Statement) era el blanco apropiado. Este comité, que es presidido por el Deputy Speaker, se integra en cada periodo de sesiones, después de que el Primer Ministro presenta su informe y lo constituye un gran número de miembros del Parlamento (eg. 45 en este periodo) con representación de todos los partidos de la AP, incluyendo a los independientes. Dado que tiene carácter de un comité ad hoc, no cuenta con una plantilla de personal regular, pero para su desempeño óptimo requiere que se le proporcione una serie de documentos sobre las políticas (conteniendo el análisis y la evaluación de éstas) sumando un total de 40 documentos en promedio. En 1991 (cuando solo contábamos con ocho investigadores en la unidad de investigación) a este comité le proporcionamos seis reportes sobre distintos temas. Esto fue suficiente para que los miembros del comité se dieran cuenta de que su estado actual de conocimientos era menor al requerido para tratar los demás temas. Por consiguiente en 1992 se nos pidió surtir al comité con cuantos informes sobre las políticas nos fuera posible. El servicio de investigación preparó 18 reportes sobre las políticas en ese año, y cuando el comité presentó su reporte final, el Speaker de la AP nos pidió elaborar un estudio comparativo entre este reporte y el Informe de las Políticas Gubernamentales. A partir de 1993, para cada periodo de sesiones, el servicio de investigación le proporciona al comité ad hoc todo el análisis de la política requerido, y prepara el ya mencionado estudio comparativo.

Hay otra acción inicial que bien vale la pena mencionar. El debate en la AP sobre el Informe de Políticas Gubernamentales (IPG) es el evento parlamentario mas importante de cada periodo de sesiones. Es cuando el mayor número de Miembros (eg. 287 de 454 en el último periodo de sesiones) toma la palabra para expresar sus opiniones y demandas sobre varios aspectos de las políticas. Estos debates también se extienden un largo periodo que abarca mas de 25 sesiones llenas de intervenciones y comentarios de los representantes gubernamentales. Pensamos que no deberíamos perdernos de esta valiosa oportunidad para ofrecer uno de los productos del servicio de investigación. Por lo tanto, con base en un monitoreo cuidadoso de estas discusiones y el análisis de contenido de lo que en ellas se dijo, publicamos un breve estudio analítico al finalizar los debates de 1992, antes de que el Primer ministro diera su ultimo comentario sobre ellas. Este estudio resumió los principales puntos de vista que surgieron sobre distintos temas, puntos de acuerdo y desacuerdo entre distintos partidos, los comentarios y las promesas hechas por los representantes del gobierno, así como nuevos temas que salieron a luz pero que no fueron incluidos ni en el IPG ni en el reporte del comité. El estudio también contenía un análisis cuantitativo indicando el peso relativo que se le dio a cada asunto y la proporción de las demandas locales en relación a las nacionales (un tema controvertido en la sociedad egipcia). El estudio tuvo un amplio impacto y se convirtió en uno de los productos regulares del servicio de investigación. Ahora también es enviado al Primer Ministro antes de que dé sus comentarios finales sobre los debates del IPG en cada periodo de sesiones, y es un documento básico cuando se están preparando reportes sobre las políticas para el comité ad hoc del próximo periodo de sesiones.

Los Servicios y los Productos

El servicio de investigación en el Parlamento Egipcio ofrece una amplia gama de productos. Como ya ha sido mencionado prepara reportes sobre las políticas y retrospectivos, así como folletos temáticos. También publica hojas informativas y realiza la investigación básica si es necesario. Una gran parte de su trabajo esta dedicado a la realización de los estudios comparativos. De un interés particular encontramos los estudios comparativos sobre los procedimientos en los diferentes parlamentos del mundo. Este tipo de estudio no tan solo enriquece la cultura política y parlamentaria de los miembros de la AP, sino que también llena un gran vacío en este campo de la literatura egipcia.

Otro producto, que otros servicios de investigación podrían no conocer, es el reporte documental y analítico sobre las actividades de la AP, lo cual se prepara para cada periodo y para cada término legislativo. Este es el reporte que rastrea cada tema discutido en la AP y proporciona un breve resumen sobre sus debates y procedimientos. Por ejemplo, si alguien esta rastreando una iniciativa en particular, el reporte contendrá lo siguiente: el propósito de la iniciativa, la fecha en que se envió al comité permanente pertinente, los puntos principales del reporte del comité, las enmiendas presentadas por el comité, la fecha de la presentación del reporte a la asamblea plenaria, el número de miembros que participaron en el debate, los puntos principales presentados por los distintos partidos, las enmiendas aprobadas por la cámara, y cualquier procedimiento especial que se siguió. El reporte también incluye el análisis cuantitativo con un resumen estadístico y gráfico mostrando el volumen de la carga de trabajo parlamentaria.

El servicio de investigación publica varios folletos y boletines dirigidos a educar al público acerca del parlamento, su estructura, función e historia. También responde a las solicitudes de organizaciones locales y extranjeras relacionadas con estos temas.

Retos Actuales y Perspectivas Futuras

La satisfacción de nuestros logros hasta la fecha no puede enmascarar el hecho de que aun existen serias dificultades y retos que aun requieren ser abordados. Reclutar la plantilla de personal es una dificultad mayor. Aparte de los problemas ya conocidos por otras unidades de investigación parlamentaria en cuanto a hallar al investigador calificado capaz de conducir el tipo de investigación que el parlamento requiere, también tenemos problemas propios de la AP.

Cuando el servicio de investigación fue establecido, la AP ya tenia un sobre cupo en su plantilla de personal, especialmente en sus 18 comités permanentes. Por consiguiente, estaba preparado para recibir únicamente un número limitado de nuevos empleados. Pensábamos que podíamos reclutar parte de nuestra plantilla a partir de los investigadores de los comités, ya que por lo menos tenían la ventaja de saber como opera la legislatura, y de esta forma la AP podría hacer el mejor uso de sus recursos humanos. Desafortunadamente, esta solución fue un fracaso. El personal de los comités estaban tan acostumbrados a un cierto tipo de trabajo que resultó difícil enseñarles la nueva metodología y técnicas para preparar los distintos y nuevos productos del servicio de investigación. Nos dimos cuenta que éramos mejor servidos por los profesionales recién graduados que ingresaron a la nueva unidad y pasaron por un entrenamiento intensivo en sitio. Sin embargo la AP no estaba ofreciendo los salarios competitivos necesarios para contratar y retener a los investigadores. No tan solo tuvimos que aceptar los segundos mejores investigadores después de que las universidades los escogían, sino que siempre existió el peligro de perderlos y que se fueran a otros centros de investigación que les ofrecieran mayores salarios. Por otro lado, fallamos en nuestro intento por crear un nuevo cuerpo o categoría de personal para atender a los nuevos investigadores. Subsecuentemente nos enfrentamos con otra difícil situación dentro de la AP, ya que los nuevos investigadores estaban recibiendo los mismos salarios que el personal de los comités aunque estuvieran laborando mas horas y realizando mas trabajo.

Intentamos compensar los pobres salarios dando incentivos de pagos en efectivo y bonos, pero nuevamente esto no funcionó muy bien, ya que la AP tiene un sistema constreñido y rígido de incentivos. Ahora estamos dependiendo de incentivos no monetarios, tales como horas de trabajo flexibles, darles prioridad para tomar clases de Inglés y otros cursos de forma gratuita, así como la prioridad para asistir a seminarios y conferencias dentro de Egipto.

La tecnología de la información (TI) nos representa un gran reto. La AP estableció un departamento de TI en 1994, pero hay un gran abismo entre lo que este departamento esta realizando y las necesidades de los usuarios que recurren a él. Aun no nos hemos beneficiado de las distintas aplicaciones del TI en el campo de la investigación, y también estamos sufriendo por el paso lento del proceso de automatización en la biblioteca. Somos de la idea de que la mejor manera de resolver este problema es contar con oficiales de TI entre la plantilla del servicio de investigación, pero desafortunadamente aun no ha sido posible.

Nuestro plan para crear un servicio de investigación parlamentaria contenía muchos rasgos experimentales, y por lo tanto dependían en cierta medida del ensayo y error. No promovimos nuestros servicios adecuadamente, tanto entre el personal de la AP como entre sus miembros. La relación con el personal de los comités aun no se entiende adecuadamente; ante algunos tenemos que explicar que nuestro propósito es ayudar, no competir; ante otros les tenemos que decir que no es nuestra responsabilidad realizar su trabajo. En cuanto a los miembros de la AP, algunos de ellos no están conscientes de muchos de nuestros productos, y hay otros que ni siquiera conocen el sitio del servicio de investigación dentro del mismo edificio parlamentario.

Nuestras perspectivas a futuro dependen en gran parte de resolver estos problemas, pero una gran parte depende también de que se de un mayor realce a la democracia en Egipto. La legislatura no opera en un vacío, sino que desempeña su papel en el contexto del ambiente cultural, político y socioeconómico. En este ambiente la democracia no debe ser tratada en términos de una dicotomía , en estar presente o no, sino mas bien como una variable continua que puede lograr distintos niveles en momentos diferentes. Dar mas pasos en el arduo camino de construir una sociedad democrática en Egipto sin duda tendrá su impacto directo y fuerte sobre el servicio de investigación del Parlamento Egipcio. Basta recordar que si la democratización significa (entre otras cosas) la libre diseminación y flujo de información, partidos políticos mas fuertes, y una representación mayor de la oposición en el parlamento, entonces esto realzará la importancia de los debates parlamentarios basados en un análisis objetivo de puntos de vista alternativos, mientras que las decisiones del gobierno serán fuertemente influenciadas por el resultado de estos debates.

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Latest Revision: June 30, 1999 Copyright © 1995-2000
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