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63rd IFLA General Conference - Conference Programme and Proceedings - August 31- September 5, 1997

New developments in parliamentary research services and technology

Jacek Michalowski

and

Ewa Nawrocka
Research and Analysis Office
Senate of Poland

PAPER

Nuevos Desarrollos en Servicios de Investigación Parlamentaria y Tecnologías [1]

Las instituciones de investigación parlamentaria se enfrentan a demandas crecientes de servicios, por un lado, y por otro, deben mantenerse al día respecto a una avalancha de avances en el campo de la ciencia de la información, y otras areas. En Gran Bretaña, por ejemplo, se espera que el uso de tecnologías modernas aumentará en el nuevo parlamento, tanto para el servicio de investigación como en el uso por parte de los nuevos Miembros y su personal. "Las fuerzas motoras en el aumento, tanto en las expectativas cualitativas de los Miembros acerca de apoyo especializado como en el volumen de la demanda, han sido presiones sobre los propios Miembros - mayor exposición a los medios, mayores expectativas de sus constituyentes, probablememente incentivadas por la televisación de la Cámara y el resultado en mayores bolsas de correo, y posiblemente cambios más difusos en el clima político y social asociado con el énfasis en los derechos de los ciudadanos y la expansión de información de todo tipo", dice Simon Young (Jefe de Servicios de Investigación de la Biblioteca de la Cámara de los Comunes de Gran Bretaña).

Al mismo tiempo, los servicios de investigación se enfrentan a presiones para reducir sus presupuestos, realizar analisis de costo-beneficio, lo que generalmente significa menos dinero para contratos externos especializados. Esto a su vez genera una mayor carga de trabajo y mayor responsabilidad para los especialistas internos. Diversos servicios están en el proceso de revisar sus estrategias, programas, y políticas, como respuesta a estas fuerzas cruzadas. Muchos servicios de inestigación paralmentaria están en un profundo proceso de transición.

I. Antecedentes

Este análisis comparativo de 11 paises, ofrece algunas miradas acerca de cómo los sericios de inestigación parlamentaria están enfrentando este reto. Este documento fué inspirado por la solicitud de Bill Robinson para obtener mayor informaicón comparativa. Además de su gran apoyo y su contribución, muchos colegas de todo el mundo han contribuído al trabajo de preparar este informe. En total, 11 personas respondieron a la corta encuesta que provee la base para este informe. Por lo tanto, agradecemos y reconocemos las contribuciones de:

En nuestro informe, enfocamos nuestra atención en: nuevos productos y servicios o nuevos énfasis en antiguos productos y servicios; y el uso de nuevas tecnologías como automatización y telecomunicaciones para servir mejor al parlamento.

II. Nuevos Productos de Investigación, Servicios o Técnicas de Análisis

A. Cambios en la organización o en los procesos

Primeramente, como una mirada general, observamos algunos cambios institucionales u organizacionales interesantes. Generalmente resultan de la combinación de programas de servicios al cliente que proveen servicios más ajustados, "de una sola parada", como es el caso del Parlamento Australiano. En Australia, dos programs de servicios al cliente - biblioteca e investigación- fueron combinados al principio de este año, en una sola estructura administrativa. En Diciembre de 1996, la Dirección de Investigación del Bundestag Alemán abrió una línea telefónica directa para servir mejor a los miembros del parlamento.

La búsqueda de acceso fácil y servicios más integrados a los clientes también es observada en otros parlamentos. El Servicio de Investigación del Congreso de USA, utiliza equipos de analistas para producir mayor cooperación a través de divisiones, resultando en trabajo de naturaleza más interdisciplinaria e integrada. En la Oficina de Investigación del Senado de Polonia, también integramos nuestro trabajo a través de fomentar y formar equipos y grupos de trabajo - solicitando que personas de diferentes divisiones cooperen en responder requerimientos más complejos. El grupo de Referencia Rápida trabaja estrechamente con especialistas de Informes Temáticos, Documentación Europea y Unidades de Análisis. En ocasiones, también involucramos servicios de comités para trabajar en informes especializados. Esto es particularmente importante en el caso de seminarios y conferencias.

En Canadá, para hacer publicaciones más relevantes, se formó un comité de personal profesional, encabezado por un gerente, para revisar y hacer recomendaciones acerca del programa de publicaciones. Entre los temas específicos que se está revisando se encuentra: selecciones de materias o temas; el rol de defensa y advocacía - si es que lo tiene- formatos, publicaciones elelctrónicas, recursos, proceso de revisión, externalización, publicidad de los documentos, trabajo interdisciplinario, cobertura de costos.

De manera similar, en la Oficina de Investigación y Experticia del Sejm Polaco, todas las solicitudes de consultoría académica son coordinadas y financieramente supervisadas por su Director, con el apoyo de un equipo especializado.

Esta cooperación a través de divisiones es mejorada con sistemas de información modernos e integrados, que son usados en muchos servicios de investigación parlamentarios. Consideraremos estos aspectos en mayor detalle más adelante, pero podemos mencionar el Servicio de Información y Documentación Integrados de la Cámara de Diputados de México; o el sistema de información integrado llamado INNOPAC, iniciado en 7 bibliotecas de investigación en Estonia, o el nuevo Sistema de Información Legislativo en USA (LIS).

B. Nuevas Publicaciones

Varios parlamentos tienen importantes nuevas publicaciones. En la primavera de 1996, los Servicios de Investigación del Senado Polaco agregaron dos nuevas publicaciones a sus series habituales, de opiniones de expertos y la historia legislativa de los proyectos que se espera sean procesados en el Senado. Una de las nuevas publicaciones, Cuadernos Legislativos, es una revista mensual de iniciativas legislativas y el estátus de los proyectos de ley tanto en Polonia como en el mundo, llenando un vacío al respecto. La otra publicación nueva, Revista de la Prensa Polaca y Extranjera, es indizada por materia y consiste en impresos de una nueva base de datos. La Oficina de Investigación de la otra cámara en Polonia, Sejm, distribuye resúmenes de temas a los Diputados, que consiste en opiniones internas expertas, acerca de nuevos proyectos que se inician en la agenda. En forma similar, en USA, el CRS ha adoptado un sistema de Alerta Legislativa para enlazar sus servicios y productos en forma más estrecha con la agenda legislativa del Congreso. Alerta es una breve lista de 1-2 páginas, que es enviada por fax a cada oficina Congresional, los días Domingo ( de manera de que esté disponible todos los lunes en la mañana), identificando los productos del CRS relacionados con los temas que serán votados en el Congreso durante la semana. Los informes o productos CRS citados en la lista, pueden ser solicitados por teléfono o correo electrónico, pueden ser revisados en forma electrónica, o entregados por medio de un sistema de fax sobre demanda para informes de extensióm corta. (Se llama a un número telefónico, se ingresa su número de fax y el número del informe deseado; el informes es entonces enviado automáticamente por fax a la oficina del parlamentario.)

La Biblioteca del Sejm Polaco, en cooperación con expertos de la Oficina de Investigación, publica un boletin bi-mensual, Más Cerca a la OTAN, publicado por primera vez en enero de 1997. El SIID de la Cámara de Diputados de México publica una serie monográfica "Cuadernos de Asistencia", con cuatro temas generales: Proceso legislativos y material legal, opinión pública, ítemes bibliográficos, y temas generales. El producto más reciente es acerca de la opinión pública, que sistematiza por materia, todas las noticias que aparecen sobre aspectos legislativos o políticos. El Grupo de Información Interna del Seimas de Lituania, también colecciona información y la presenta regularmente a los miembros del parlamento, con la opinión del pùblico general acerca de proyectos de ley y leyes. A partir de 1996, los Comités legislativos de Estonia reciben listas anotadas de nueva literatura acerca de leyes, política y economía.

C. Servicios más personalizados y rápidos para los Miembros del Parlamento

La respuesta a las presiones que están sujetos los servicios parlamentarios, por parte de los clientes y por la necesidad de probar el costo-efectividad, está en productos de mejor calidad y mayor eficiencia en nuestras operaciones. También significa proveer servicios más rápidos y personalizados a Miembros del Parlamento y los Comités o Comisiones. En la Cámara de los Comunes, las solicitudes de preparación privada por parte de los investigadores, a miembros individuales, constituye una creciente parte de su servicio. Este es también el caso de los servicios del Senado Polaco. Para los investigadores Australianos, el mejoramiento de los servicios significa un mayor foco en proveer sesiones de preparación a los Senadores y Miembros de una manera cada vez más amistosa. La brevedad es esencial, al igual que la presentación en formas más allá de la prosa, incluyendo tablas, gráficos, diagramas y seminarios ocasionales. En 1996, tanto Australia como el Senado Polaco realizaron encuestas de servicios a los clientes. Estas encuestas independientes sugirieron la necesidad de tratar a los miembros menos como un grupo homogéneo y más como intereses separados - con diferentes estrategias para desarrollar perfiles de cliente mejorados, y trabajar más individualmente para asegurar que están aplicando sus recursos lo más precisamente posible a las necesidades específicas de los clientes. El resultado de estas encuestas confirman resultados similares en el CRS de USA, unos años atrás. La conclusión sugiere un cambio desde un grupo de servicios estandarizados reactivos a un enfoque más proactivo para la entrega de servicios altamente individualizados.

Hay una creciente presión de tiempo en las respuestas a solicitudes, de manera que además de respuestas escritas, las consultas telefónicas o por correo electrónico pueden jugar una parte importante. En diversos tipos de servicio, los especialistas pueden proveer detalles y sofisticación creciente, a través de recurrir a lo disponible a través de las tecnologías, y entregar respuestas muy rápidas. CRS pone gran énfasis en informes cortes (limitados a 6 páginas, con más tablas y gráficos), con la intención de aumentar la accesibilidad y comprensión por los Miembros del Congreso. En la rama de Investigación Canadiense, su programa de investigación es un elemento clave del Servicio al Parlamento (con 500 títulos en la lista en curso, otros 500 en la lista de los archivos, y 15 a 20,000 copias enviadas anualmente por demanda a los clientes. El trabajo para los miembros durante los últimos años tiende a estar orientado a respuestas suscintas, consultas precisamente definidas, más que a coberturas de tipo académica, en profundidad y extensas. Aún más, muchas consultas son de tipo urgente, requiriendo información immediata por telefóno o una rápida nota, con solamente unas pocas horas de preparación.

La respuesta a esta necesidad de mayor personalización de los servicios significá además proveer programas de orientación a los nuevos miembros. Muchoas parlamentos están experimentando grandes cambios. Algunos ejemplos recientes incluyen Canadá, Polonia, Gran Bretaña y USA. En USA, el CRS condujo un programa oficial de orientación a los nuevos miembros, y la Oficina de Investigación del Senado Polaco está trabajando fuertemente en la preparación de publicacione sus programas para los Senadores que serán electos este otoño y su personal respectivo. Se espera una rotación alta, del orden del 60% al 70% en Polonia.

Vale la pena mencionar que en Canadá, los programas pre-eleccionarios están organizados con sesiones que enfocan en temas de alta relevancia, incluyendo "Cómo capturar la atención de los Medios para su Parlamentario; Leyes Electorales, Financiamiento Electoral, y aspectos administrativos de la Cámara de los Comunes que tienen relación con el período de elecciones, tales como el uso de los servicios parlamentarios.

D. Nuevas Orientaciones para Análisis

Hay dos temas programáticos en curso, comunes a los servicios de investigación parlamentarios: uno de ellos está presente en todo el mundo y consiste en la importancia creciente del presupuesto y del análisis presupuestario por el Parlamento, y el segundo es crucial para los nuevos países democráticos de Europa Central y Oriental, referido a la compatibilidad entre la legislación propuesta y los estándares de la UE.

Para poder coordinar el trabajo de investigación con la naturaleza cambiante de la actividad legislativa, en el Congreso de USA, el CRS enfoca principalmente sobre las decisiones de apropiaciones y presupuesto, ya que se descubrió que el 70% de la carga de trabajo del Congreso de USA está relacionada con el presupuesto. Se estableció un enlace especial entre el Sitio WWW del CRS para ser usado como herramienta de búsqueda para productos de presupuesto y apropiaciones, tales como Breves Temáticos, Informes, Informes de la Oficina del Presupuesto del Congreso, proyectos de apropiaciones, y otra información financiera de utilidad. De esta manera la asignación interna de recursos es más sensible al medio ambiente, el presupuesto del CRS para personal y otras necesidades es distribuído de acuerdo al nivel de actividad legislativa que está siendo tratado por las unidades particulares del CRS. En el Senado de Polonia, una gran parte del presupuesto de contratos para expertos consultores externos, es usado en asuntos presupuestarios. El Sejm decidió desarrollar dicha experticia en su propia estructura interna y creó dos unidades en su División de Análisis Presupuestario: El Grupode Análisis Financiero y el Grupo de Análisis de la Ley de Presupuesto.

De acuerdo a los resultados de nuestra encuesta, los servicios de investigación de la República Checa, Estonia, Lituania y ambas cámaras Polacas, ponen su enfoque sobre el análisis de legislación de la Unión Europea. Hay unidades especiales creadas para manejar las solicitudes relacionadas con aspectos de incorpración de los países asociadoes en estructuras europeas, tales como una en etapa de inicación en el SEJM Polaco, y otra no tan nueva en el Senado. La provisión de estudios de compatibilidad, es decir, comparar los proyectos de ley con la legislación de la Comunidad Europea, y proveer opinión experta en dichos asuntos, es también una nueva responsabilidad para el Instituto Parlamentario Checo. En Estonia, un centro de información de la UE será pronto estblecido en la Biblioteca Nacional, cooperando estrechamente con el Parlamento. Para todos estos países el asunto de compatibilidad externa presenta tareas y problemas completamente nuevos.

E. Nuevas Técnicas de Investigación y Análisis

La teconología moderna es también aplicada a nuevas técnicas analíticas. Recientemente, el Sejm Polaco ha sido equipado con un programa computacional especial, que puede manejar cientos de modificaciones introducidas en el proyecto del presupuesto del estado, durante la consideración parlamentaria. EL Parlamento Canadiense toma ventajas de las nuevas técnicas tales como microsimulaicón para permitir a sus economistas la creación de modelos matemáticos del sistema de impuesto y buscar cuales efectos en el déficit presupuestario, generarán cambios en los impuestos corporativos. La microsimulaicón es la adaptación del modelamiento en gran escala, que requiere el uso de PCs poderosos e incluso grandes computadores. El CRS de USA informa mayor uso de modelos computacionels y métodos de investigación cuantitativos. Por ejemplo, el CRS usa los siguientes tipos de modelos para analizar políticas y sus posibles efectos: Modelos de seguros de salud; modelos de integración de pensiones, modelo para distribución de subvenciones, y pequeños algoritmos para Pcs, para estimar los efectos de cambios en el sistema de Compensación de Desempleo, o el cálculo de los beneficios bajo el sistema de pensiones de Seguridad Social. Estos modelos ayudan a responder rápidamente a muchas preguntas hipotéticas de "qué tal si", de los hacedores de políticas, y también permite estimar posibles impactos antes de que relicen los cambios - para permitir a los Miembros determinar si es que consideran deseables los resultados.

III. El uso de nuevas teconologías

A. Requerimientos de Personal y Equipamiento Técnico

La respuesta a la necesidad de intensificar y mejorar los servicios, al tiempo de buscar métodos más costo-efectivos, e incluso reducir el costo de los servicios de investigación parlamentarios, está en el uso de tecnologías modernas y personal altamente calificado, educado, entrenado y motivado en forma continuada. Por supuesto, son requerimientos tecnológicos cruciales los computadores personales poderosos (en el CRS, casi todos tienen PC de nivel Pentium), y la red de comunicaciones. Con PCs poderosos, se puede lograr productos altamente procesados, utilizando todo tipo de procesadores de texto, de datos, y editores, que permite al personal proveer respuestas sofisticadas a solicitudes de clientes en términos de uso, presentación y análisis de datos. También usamos bases de datos complejas y CD-ROMs, a la vez de poder crear nuestras bases de datos específicas. A través de las redes, nuestros clientes tienen acceso immediato a nuestros productos y nos comunicamos y cooperamos con nuestros colegas de manera fácil y eficiente.

B. Internet

A través de INTERNET podemos compartir increíbles cantidades de informacióna muy bajo costo, y obteniéndola muy rápidamente. Economizamos tiempo, recursos de papel e investigación especializada. La Unidad de Referencia Rápida del Senado Polaco ha comenzado a usar INERNET diariamente, principalmente para información parlamentaria y búsqueda de artículos de periódicos. La División de Documentación Europea y Análisis tiene bastante experiencia en uso de INTERNET para todo tipo de información acerca de asuntos internacionales; frecuentemente es la única fuente posible, especialmente en el caso de tratados recientes, acuerdos internacionales e informes de conferencias. Accedemos a los servidores del Parlamento Europeo, del Consejo Europeo, OTAN, agencias de noticias y la Unión Inter-Parlamentaria. Tenemos acceso a las colecciones de la Biblioteca del Congreso, los Códigos de USA y a bibliotecas universitarias y de investigación en Polonia y en el mundo.

"El acceso en línea a INTERNET y las fuentes de información que provee, ha resultado en uno de los cambios más significativos en la forma que el personal emprende su búsqueda, y ha generado considerables eficiencias a medida que el personal accede a material y lo baja directamente a sus computadores de oficina", dice Hugh Finsten en su reporte acerca del Parlamento Canadiense.

INTERNET ha generado una polémica para el Parlamento Australiano. Decidieron poner todos sus documentos en texto completo, en Internet, a partir del 38 Parlamento de la Commonwealth (desde Marzo 1996 a la fecha). Como June Verrier señala, si bien ha resultado bueno para su perfil, es frustrante para los clientes que no tienen acceso a Internet desde su PC, en el Edificio del Parlamento, como tienen todos los oficiales del departamento.

Los Lituanos también usan INTERNET en forma incremental, y les gustaría encontrar mayor cantidad de textos completos de leyes de diferentes países. Los Checos utilizan INTERNET con mayor frecuencia, especialmente para información acerca de desarrollos en países extranjeros.

Muchos parlamentos tienen su propio sitio WWW, incorporando e incluso distribuyendo información a sus representates de esta manera, como es el caso de México. En el Senado tenemos el plan de ofrecer "Cuadernos Legislativos" en Inglés, en el WWW, posiblemente el año que viene. La Sección sobre Servicios de Investigación y Parlamentos es una excelente página en Internet, mantenida por el Coordinador de Información de la Sección, Nick Bannenberg. La dirección de este sitio es http//www.citec.com.au/iflaparl/index.html. La Sección tiene copias de todos los documentos de las Reuniones Abiertas, publicadas antes de la Conferencia.

C. Bases de datos y CD-ROMs

Aparte de INTERNET, los CD-ROM y las basesd e datos comerciales en línea, muestran un aumento en su uso. Se utiliza cientos de bases de datos - 500 bases de datos en el Bundestag Alemán, 200 CD-ROMs en el Parlamento Mexicano, para nombrar solamente dos casos. Para algunos, que tienen acceso a unas pocas bases de datos comerciales o CD, estos números parecen increíbles.

Para los parlamentos sus propias bases de datos son muy importantes. A través del mundo hay grandes proyectos realizándose. Takane Moriyama informa que la Oficina de Investigación de Japón construyó una base de datos para el Indice General de Debates del Diet, desde 1971, que los miembros pueden usar a través del Sistema de Recuperación en Línea de la Biblioteca del Diet Nacional. También han desarrollado un sistema de archivo en disco óptico para los Boletines del Diet y están en proceso de desarrollarlo como una base de datos de texto completo. La tecnología moderna ha permitido que la Oficina trabaje en forma profesional y eficiente, con personal cada vez más joven, que es la política de personal del Parlamento.

Las bases de datos parlamenterias van desde sistemas muy sofisticados como el POLIS Inglés u otros en Australia o América, a bases de datos caseras y menos complejas, tales como dos bases de datos recientes del Senado de Polonia: una indiza los debates por materia, la otra indiza artículos de prensa extranjera y Polaca, usando una vefrsión adaptada especialmente del tesauro EUROVOC.

D. Redes y Compartir el Acceso a Productos

La importancia de trabajar en redes es destacada en todos los informes de países. Numerosas bases de datos están disponibles en forma electrónica a través de los sistemas de bases de datos parlamentarias del Congreso y las Oficinas Electorales. La situación ideal será lograda cuando haya acceso immediato a todos los productos de investigación, textos completos de debates, textos de proyectos, estátus de los proyectos, informes de comisiones, calendarios de las salas congresionales y actividades de las comisiones, resúmenes de los debates en curso, acciones, y posiblemente las modificaciones - minutos después de ser ofrecidas. Varios sistemas de este tipo están en diversas etapas de desarrollo. Algunos servicios de investigación tienen sus propios sitios WWW con enlaces de hipertexto fáciles de usar. Vale la pena mencionar que el CRS fué requerido - por el Congreso- para sugerir formas de coordinar estas actividades de información en un Sistema de Información Legislativo integrado, para asegurar "el más amplio intercambio de información entre agencias de la rama legislativa, con la meta a largo plazo de mejorar la planificación y evaluación tecnológica, y evitar duplicaciones." Proveer acceso es resolver parte del problema; la otra parte está en proveer a los clientes con todo el respaldo y entrenamiento para que puedan lograr un estado de "autoayuda" tan pronto como sea posible, a la vez abordar actitudes cautelozas respecto a la tecnología. Algunos clientes siempre solicitaran ejemplares en papel, aparentemente más preocupados por su conveniencia y la mantención de antiguos hábitos, que de los árboles. Hay una tensión inherente entre el deseo de ofrecer acceso libre a las bases de datos (incluso al público ) y la necesidad del parlamento de mantener la confidencialidad de alguna información. Frecuentemente los parlamentos restringen el acceso algunos materiales, a los Miembros del Parlamento, al personal de la rama de investigación, y a personal seleccionado de la biblioteca.

E. Correo Electrónico

Finalmente, la comunicación por correo electrónico agrega un toque personal a todos estos grandes logros tecnológicos. La usar el correo electrónico, podemos tener contacto directo e immediato con los miembros, el personal del parlamento y colegas de todo el mundo. Podemos intercambiar información o hacer preguntas a cualquier hora del día o la noche, compartiendo recursos para el mejor uso de nuestros clientes, "algo cada vez más importante en un medio ambiente presionado por los recursos" (June Verrier).

FOOTNOTES

  1. Por Jacek Michalowski y Ewa Nawrocka de la Oficina de Investigacion y Analisis, Senado de Polonia.