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63rd IFLA General Conference - Conference Programme and Proceedings - August 31- September 5, 1997

Nouveautés dans les services de recherche parlementaire et en matière de technologie

JACEK MICHALOWSKI

et

EVA NAWROCKA
Bureau of Research and Analysis,
Senate of Poland,
Warsaw, Poland


ABSTRACT

Les services de recherche parlementaire sont aux prises avec une demande croissante de services d’une part, et doivent se mettre au fait des nombreux progrès dans le domaine des sciences de l’information d’autre part. Ainsi, en Grande-Bretagne, on s’attend à une utilisation bien plus grande de la technologie moderne. dans le nouveau parlement, qu’il s’agisse du service de recherche ou des nouveaux députés et de leur personnel. «Cette demande accrue, autant en termes de la demande qualitative des députés pour des mémoires spécialisés qu’en termes du volume de la demande, tient aux pressions exercées par les députés eux-mêmes : exposition accrue aux médias, attentes plus grandes de la part des électeurs, probablement alimentées en partie par la télédiffusion des délibérations de la Chambre et entraînant une multiplication du courrier, et évolution sans doute plus diffuse du climat politique et social à cause de l’accent mis sur les droits des citoyens et de la prolifération d’informations de toutes sortes», affirmait Simon Young (chef des services de recherche de la Bibliothèque de la Chambre des communes de Grande-Bretagne).

Entretemps, les services de recherche font face à des réductions budgétaires et à des analyses de rentabilité, ce qui se traduit normalement par un budget moindre pour la sous-traitance de services spécialisés et, par voie de conséquence, par une charge de travail et une responsabilité accrues des spécialistes sur place. Plusieurs services sont à revoir leurs stratégies, leurs programmes et leurs politiques en fonction de ces nouvelles contraintes. Nombre de services de recherche parlementaire traversent une période de profonde transition.


PAPER

I. Contexte

La présente analyse comparative de 11 pays renseigne sur la manière dont les services de recherche parlementaire tentent de relever ce défi. Le document fait suite à la demande de Bill Robinson pour des données comparatives plus élaborées. Outre son aide et sa contributionexceptionnelles, il faut mentionner la collaboration de nombreux collègues du monde entier à la préparation du présent rapport. Au total, 11 personnes ont répondu à la brève enquête qui constitue la base du rapport. Nous remercions donc de leurs contributions :

Le rapport traite : des nouveaux produits et services ou des nouvelles versions d’anciens produits et services; des nouvelles techniques d’analyse; et de l’utilisation de la nouvelle technologie comme l’automatisation et les télécommunications pour mieux servir le parlement.

II. Nouveaux produits et services et nouvelles techniques d’analyse

A. Changements d’organisation ou de processus

Nous observons d’abord, en première analyse, certains changements organisationnels ou institutionnels intéressants. Ils découlent normalement de la combinaison de programmes de services à la clientèle visant à fournir un service «à guichet unique» plus rationnel, comme c’est le cas pour le parlement australien. En Australie, deux anciens programmes de services à la clientèle (bibliothèque et recherche) ont été fusionnés plus tôt cette année en une seule structure administrative. En décembre 1996, la Direction générale de la recherche du Bundestag allemand a ouvert une ligne téléphonique directe pour mieux servir les députés.

D’autres parlements cherchent aussi à offrir des services plus accessibles et plus intégrés à ses clients. Le Service de recherche du Congrès américain fait appel à des équipes d’analystes pour favoriser la coopération entre les services, ce qui permet d’effectuer un travail de nature plus interdisciplinaire et plus intégrée. Au Bureau de la recherche du Sénat en Pologne, nous intégrons aussi notre travail en encourageant la formation d’équipes et de groupes de travail; nous demandons aux employés de différents services de coopérer pour répondre aux demandes plus complexes. Le personnel du Service de référence rapide travaille en étroite collaboration avec les spécialistes du Service des comptes rendus par sujet et du Service européen de documentation et d’analyse. Nous faisons parfois appel aux services de comités pour les études de rapports spécialisés. Cela est particulièrement important dans le cas des colloques et des conférences.

Au Canada, pour accroître le degré de pertinence des publications, un comité interne d’employés professionnels, présidé par un gestionnaire, a été formé dans le but d’examiner le programme des publications et de faire des recommandations. Parmi les sujets particuliers à l’étude, mentionnons : le choix des sujets; la défense de causes, le cas échéant; la présentation; les publications électroniques; les ressources; le processus d’examen; la sous-traitance; la promotion des publications; le travail interdisciplinaire; et la couverture des projets de loi.

De même, au Bureau de recherche et d’expertise du Sejm en Pologne, toutes les demandes de consultation savante sont directement coordonnées et supervisées financièrement par le directeur avec l’aide d’une équipe spécialisée.

Cette coopération entre les services est appuyée par des systèmes intégrés d’information modernes, qui sont utilisés dans de nombreux services de recherche parlementaire. Nous traiterons en détail de ces questions plus loin, mais nous pouvons mentionner ici le Système intégré d’information et de documentation de la Camara de Diputados, au Mexique; ou le système intégré d’information appelé INNOPAC, adopté dans 7 grandes bibliothèques de recherche d’Estonie; ou le nouveau Système d’information sur les lois (LIS) aux É.-U.

B. Nouvelles publications

Plusieurs parlements se sont dotés de nouvelles publications importantes. Au printemps 1996, les Services de recherche du Sénat polonais ont ajouté deux nouvelles publications à la série courante d’avis de spécialistes et d’historiques législatifs des projets de loi renvoyés au Sénat. Une de ces publications, Legislative Notebook (Le cahier législatif) , est une revue mensuel des initiatives parlementaires et de la situation législative des projets de loi en Pologne et ailleurs dans le monde, comblant le vide à cet égard. L’autre nouvelle publication, Reviews of the Polish and Foreign Press (Revues de presse polonaise et étrangère) , comporte un index par sujet et des imprimés tirés d’une nouvelle base de données. Le Bureau de recherche de l’autre chambre en Pologne, le Sejm, diffuse des mémoires aux députés qui renferment des avis internes de spécialistes sur les nouveaux projets de loi dont la première lecture est prévue à l’ordre du jour. De même, aux É.-U., le Service de recherche du Congrès (SRC) a adopté un système appelé Legislative Alert pour que ses produits et services correspondent davantage au programme législatif du Congrès. L’Alert est une courte liste de contrôle de 1 à 2 pages qui est faxée à tous les bureaux du Congrès le dimanche (donc disponible chaque lundi matin); il s’agit de la liste des produits du SRC traitant des sujets sur lesquels le Congrès sera appelé à voter au cours de la semaine. Des imprimés des rapports ou produits du SRC figurant sur la liste peuvent être commandés par téléphone ou par courrier électronique, consultés électroniquement ou transmis par fax sur demande s’il s’agit de petits rapports. (Il suffit au député de composer son propre numéro de fax et le numéro du rapport désiré pour recevoir automatiquement une copie par fax à son bureau.)

La Bibliothèque du Sejm de Pologne, en collaboration avec les spécialistes du Bureau de recherche, publie depuis janvier 1997 un bulletin bi-mensuel, Closer to NATO (Plus près de l’OTAN). Le SIID de la Camara de Diputados, au Mexique, publie une série de monographies, Aid Notebook (Guide) , portant sur quatre grand thèmes : le processus législatif et le matériel juridique, l’opinion publique, de l’information bibliographique et des sujets d’intérêt général. Le dernier né des produits porte sur l’opinion publique, regroupant par sujet toutes les nouvelles parues sur des questions législatives ou politiques. De plus, le Groupe d’information interne du Seimas en Lituanie recueille de l’information et présente régulièrement aux députés les opinions de la population sur les projets de loi et les lois. Depuis 1996, les comités permanents estoniens reçoivent des listes annotées des nouveaux ouvrages sur le droit, la politique et l’économie.

C. Services aux députés plus rapides et plus personnalisés

Pour répondre à la demande croissante de services parlementaires de la part de nos clients et aux contingences de la rentabilité, il faut fonctionner plus efficacement et offrir des produits de meilleure qualité. Il faut aussi offrir un service plus rapide et plus personnalisé aux députés et aux comités. Une part croissante du travail des chercheurs destiné à la Chambre des communes se compose de demandes de mémoires privés de la part de députés. Il en va de même pour le Sénat polonais. Pour les chercheurs australiens, améliorer les services consiste à mettre l’accent sur la préparation de notes d’information à l’intention des sénateurs et des députés, en procédant de manière de plus en plus conviviale : sont de mise la concision et une présentation autre qu’un texte suivi (tableaux, graphiques, diagrammes et, à l’occasion, séances d’information). En 1996, l’Australie et le Sénat polonais ont mené des enquêtes sur les services à la clientèle. Ces deux enquêtes indépendantes ont révélé qu’il faut traiter les sénateurs et les députés moins comme un groupe homogène et davantage comme autant de clients distincts, en adoptant des stratégies différentes visant à améliorer les profils des clientèles et à travailler plus individuellement de manière à répartir les ressources aussi justement que possible en fonction des besoins particuliers des clients. Les résultats de ces enquêtes confirment les résultats similaires obtenus par le Service de recherche du Congrès américain quelques années auparavant. En conclusion, il faut passer d’une approche réactive de fourniture de services normalisés à une approche proactive de livraison de services plus personnalisés.

Les délais demandés sont de plus en plus courts, de sorte qu’en plus des demandes écrites, les consultations par téléphone et par courrier électronique jouent un rôle important. Dans les différents secteurs du service, les spécialistes sont en mesure de fournir des détails plus nombreux et plus fins en tirant profit des ressources offertes par la technologie, et cela en moins de temps. Le SRC met davantage l’accent sur de brefs comptes rendus (6 pages maximum, comportant plus de graphiques et de tableaux) dans le but de les rendre plus accessibles et plus assimilables par les députés au Congrès. Au Service de recherche canadien, le programme de publications est un élément important de mesure du niveau de service général offert au Parlement (avec 500 titres au répertoire courant, 500 autres dans les archives et de 15 à 20 mille copies distribuées chaque année à des clients sur demande!). Le travail effectué pour les députés depuis quelques années prend davantage la forme de réponses succintes à des questions précises que celle de traités savants et exhaustifs sur un sujet général. En outre, nombre de questions sont de nature urgente, exigeant une réponse immédiate préparée à quelques heures d’avis et communiquée par téléphone ou sous la forme d’une courte note.

Répondre au besoin de services plus personnalisés consiste également à offrir des programmes d’orientation aux nouveaux députés. Il y a eu un taux élevé de renouvellement dans de nombreux parlements, notamment au Canada, en Pologne, en Grande-Bretagne et aux États-Unis. Dans ce dernier pays, le SRC a offert aux nouveaux députés un programme officiel d’orientation. Le Bureau de recherche du Sénat polonais s’efforce de mettre plusieurs publications et programmes à la disposition des sénateurs qui seront élus cet automne et de leur personnel. Aux prochaines élections polonaises, le taux de renouvellement pourrait atteindre 60 à 70 %.

Mentionnons qu’au Canada, les programmes préélectoraux comportent des séances sur des sujets très pertinents, p. ex. comment attirer l’attention des médias sur votre député, les lois électorales et le financement des élections, les questions administratives à la Chambre des communes, qui traitent des règles administratives en période d’élections, notamment celles sur l’utilisation des services parlementaires.

D. Nouvelles tendances en matière d’analyse

Deux thèmes sont actuellement répandus dans les services de recherche parlementaire : un populaire dans le monde entier - l’importance accrue du budget et de l’analyse budgétaire au Parlement, et l’autre critique pour les nouvelles démocraties d’Europe centrale et de l’Est - la compatibilité entre les projets de loi et les normes de l’UE.

Pour que la recherche soit au diapason de la nature changeante de l’activité législative du Congrès américain, le SRC met davantage l’accent sur les décisions touchant le budget et les crédits alloués, 70 % de la charge de travail du Congrès américain étant reliée au budget. Un lien spécial a été créé dans la page d’accueil du SRC comme outil de recherche des produits relatifs au budget et aux crédits alloués, tels les mémoires et rapports sur des questions d’actualité, les rapports de la Commission des finances du Congrès, les projets de loi de crédits et toute autre information financière utile. Pour ajuster son propre processus interne d’affection des ressources à son environnement, le SRC a décidé de répartir le budget alloué à son personnel et à ses autres besoins en fonction du niveau d’activité législative imparti à chaque secteur du SRC. En Pologne, une grande partie du budget du Sénat pour la sous-traitance avec des experts-conseils de l’extérieur est affectée à des questions budgétaires. Le Sejm a décidé de se doter de telles compétences à l’interne en créant deux services au sein de sa Division des analyses budgétaires : le Groupe des analyses financières et le Groupe du budget approuvé.

Selon les résultats de notre enquête, les services de recherche en République tchèque, en Estonie, en Lituanie et des deux chambres de la Pologne s’attachent à analyser la législation de l’UE. Des services spéciaux ont été mis sur pied pour gérer les demandes concernant tous les aspects de l’intégration des pays associés dans les structures européennes, comme celui qui vient d’être rattaché au Sejm en Pologne et qui existe déjà au Sénat. La préparation des études de compatibilité, qui consistent à comparer les projets de loi à la législation de la CE et à fournir des avis d’experts sur ces questions, incombe désormais à l’Institut parlementaire tchèque. En Estonie, un centre d’information sur l’UE sera bientôt ouvert à la Bibliothèque nationale, en étroite collaboration avec le Parlement. Pour tous ces pays, la question de la compatibilité avec l’extérieur constitue une tâche et un problème entièrement nouveaux.

E. Nouvelles techniques de recherche et d’analyse

La technologie moderne est aussi appliquée aux nouvelles techniques d’analyse. Le Sejm vient tout juste de se doter d’un logiciel spécial qui peut traiter des centaines de modifications apportées au budget provisoire de l’État pendant son étude parlementaire. Le Parlement canadien exploite les nouvelles techniques comme la micro-simulation pour permettre à ses économistes de construire un modèle mathématique du système fiscal et d’étudier les effets possibles d’une modification de l’impôt des sociétés sur le déficit budgétaire. La micro-simulation consiste à adapter la modélisation à grande échelle, ce qui exige l’utilisation d’ordinateurs personnels de bureau haut de gamme, voire de gros ordinateurs. Le Service de recherche du Congrès américain signale qu’il utilise davantage les modèles informatiques et les méthodes de recherche quantitatives. Par exemple, le SRC utilise les types suivants de modèles pour analyser les politiques et leurs effets possibles : modèles d’assurance santé, modèle d’intégration des régimes de pension, modèle d’octroi des subventions, et petits algorithmes de bureau pour l’estimation des effets de modifications au régime d'indemnisation du chômage ou le calcul des avantages en vertu du régime de sécurité sociale. Ces modèles aident à vérifier rapidement les nombreuses hypothèses posées par les preneurs de décisions et permettent aussi d’évaluer les effets possibles de modifications avant leur introduction, permettant aux députés du Congrès de juger si ces répercussions sont souhaitables.

III. L’utilisation de la nouvelle technologie

A. Exigences techniques en matériel et personnel

La réponse au besoin d’intensifier et d’améliorer les services, tout en recherchant des méthodes rentables ou même en réduisant le coût des services de recherche parlementaire, réside dans la technologie moderne et un personnel instruit, hautement qualifié, constamment formé et motivé. Évidemment, deux conditions technologiques sont essentielles : des ordinateurs de bureau puissants (au SRC, presque tous les ordinateurs personnels sont équipés de la technologie Pentium) et l’accès au réseau. Avec des ordinateurs personnels puissants, nous pouvons, au moyen des processeurs et des éditeurs de textes et de données modernes, produire des résultats très raffinés, permettant au personnel de fournir des réponses plus détaillées aux demandes des clients en termes d’utilisation, de présentation et d’analyse des données. Nous pouvons aussi utiliser des bases de données complexes et des CD-ROM, ou encore créer nos propres bases de données très particulières. Grâce au réseau, nos clients ont immédiatement accès à nos produits, et nous pouvons communiquer et collaborer très facilement et très efficacement avec nos collègues.

B. L’Internet

Grâce à l’INTERNET, nous partageons des quantités phénoménales de renseignements à un coût très faible, et nous y avons accès très rapidement. Nous économisons du temps, du papier et des efforts de recherche spécialisée. Le Service de référence rapide du Sénat polonais vient de commencer à utiliser l’Internet quotidiennement, surtout pour la recherche de renseignements parlementaires et d’articles de journaux. Le Service européen de documentation et d’analyse est déjà rompu à l’utilisation de l’INTERNET pour la recherche de toutes sortes de renseignements sur les affaires internationales : c’est souvent la seule source disponible, surtout s’il s’agit de traités, d’ententes internationales et de comptes rendus de conférences récents. Nous avons accès aux serveurs du Parlement européen, du Conseil de l’Europe, de l’OTAN, des agences de presse et de l’Union interparlementaire (UIP). Nous avons accès aux collections de la Bibliothèque du Congrès et de l’US Code, ainsi qu’aux bibliothèques des universités et des centres de recherche de Pologne et d’ailleurs dans le monde.

«L’accès en direct à l’INTERNET et aux sources d’information qu’il offre a permis au personnel de modifier profondément ses méthodes de recherche et de devenir beaucoup plus efficace en accédant aux données et en les téléchargeant directement sur leur ordinateur de bureau», d’affirmer Hugh Finsten dans son rapport sur le Parlement canadien.

L’INTERNET a suscité tout un émoi au Parlement australien. Ce dernier a décidé de verser toute sa documentation en version intégrale sur l’Internet depuis le début de la 38e législature du Commonwealth (mars 1996) jusqu’à aujourd’hui. Comme le dit June Verrier, même si cette mesure a fait des merveilles pour son image, elle est source de frustration pour ses clients qui ne peuvent accéder, comme tous les fonctionnaires, à l’INTERNET du Parlement, au moyen d’un ordinateur de bureau.

De même, les Lituaniens utilisent de plus en plus l’INTERNET, et ils aimeraient y trouver davantage de textes de loi complets de différents pays. Les Tchèques utilisent l’INTERNET plus souvent, surtout pour obtenir de l’information sur l’actualité dans les pays étrangers.

De nombreux parlements ont leur propre page WWW, y versent des renseignements importants et livrent parfois même de l’information aux députés en utilisant ce véhicule, comme c’est le cas au Mexique. Au Sénat, nous prévoyons verser, peut-être cette année, le Legislative Notebook (version anglaise) sur le WWW. La Section sur les services de bibliothèque et de recherche des parlements a sur l’Internet une excellente page d’accueil dont est responsable Nick Bannenberg, coordonnateur de l’information pour la section. L’adresse de la page d’accueil est http:\\www.citec.com.au\iflaparl\index.html. La Section affiche même des copies de tous les documents des séances publiques avant leur tenue.

C. Base de données et CD-ROM

Outre l’INTERNET, on utilise de plus en plus les CD-ROM et les bases de données commerciales accessibles en direct. Des centaines de bases de données sont consultées : 500 bases de données au Bundestag allemand, 200 CD-ROM au Parlement mexicain, pour n’en nommer que quelques-uns. Pour certains d’entre nous qui n’avons accès qu’à très peu de bases de données ou de CD-ROM commerciaux, ces chiffres dépassent l’imagination.

Chaque parlement est très attaché à ses propres bases de données. Partout dans le monde, des projets énormes sont en marche. Takane Moriyama affirme que le Bureau de recherche du Japon a constitué une base de données pour l’index général des débats de la Diète depuis 1971, que les députés peuvent consulter au moyen du système de recherche en direct de la Bibliothèque nationale de la Diète. Il a aussi mis au point un système de classement de disques optiques pour les procès-verbaux de la Diète et élabore actuellement une base de données pour conserver les textes en version intégrale. La technologie moderne a permis au Bureau de travailler professionnellement et efficacement avec un personnel de plus en plus jeune, conformément à la politique du Parlement en matière de personnel.

Les bases de données parlementaires vont de systèmes très perfectionnés comme le système britannique POLIS, ou ceux d’Australie ou des États-Unis, à des bases de données maison moins complexes comme celles, récentes, du Sénat polonais : une indexant les débats par sujet, l’autre indexant les articles de journaux polonais et étrangers - au moyen d’une version spécialement adaptée du Thésaurus EUROVOC.

D. Réseaux et accès partagé aux produits

Tous les pays reconnaissent l’importance du réseautage. De nombreuses bases de données sont disponibles sous forme électronique à partir des bases de données parlementaires des bureaux de la chambre et des bureaux de circonscription. L’idéal serait d’avoir immédiatement accès à tous les produits de recherche, au texte intégral des débats, aux textes des projets de loi et des lois, aux rapports des comités, aux calendriers des activités du Congrès et des comités, aux résumés des interventions et des débats courants de la chambre, voire au texte des modifications tel que libellé dans les procès-verbaux. Plusieurs systèmes de ce genre sont en cours de mise au point. Certains services de recherche possèdent leur propre page d’accueil avec hyperliens conviviaux. À noter que le SRC a demandé au Congrès de lui suggérer des moyens pour coordonner ces activités d’information dans un nouveau système d’information sur les lois appelé LIS (Legislative Information System) afin d’assurer «le maximum d’échanges d’information entre les services législatifs dans le but ultime de mieux planifier et de mieux évaluer la technologie» et d’éviter les doubles emplois. La solution au problème consiste d’une part à assurer l’accès au système et d’autre part à fournir aux clients tout le soutien et toute la formation nécessaires pour qu’ils puissent «se débrouiller eux-mêmes» le plus tôt possible - et surmonter leurs préjugés à l’endroit de la technologie. Certains clients demanderont toujours des copies imprimées - plus attachés, semble-t-il, à la commodité et au maintien de vieilles habitudes qu’à la sauvegarde des arbres. Il est en soi contradictoire de vouloir offrir un libre accès aux bases de données (même au public) tout en satisfaisant au besoin du Parlement de protéger certains renseignements. Les parlements limitent souvent l’accès des députés et des services de recherche et de bibliothèque à certains documents.

E. Courrier électronique

Enfin, le courrier électronique ajoute une touche personnelle dans la panoplie des grandes percées technologiques. En utilisant le courrier électronique, nous pouvons communiquer directement et immédiatement avec les députés, le personnel parlementaire et nos collègues du monde entier. Nous pouvons échanger de l’information ou poser des questions en tout temps, jour et nuit, en partageant nos ressources pour le plus grand bien de nos clients, «un aspect de plus en plus important dans un monde en manque de ressources» (June Verrier).